Blogue du CIRST
Écouter la science dans la conception des politiques publiques de lutte contre la COVID-19 : le cas de la fermeture des écoles au Québec et en Suède
Des membres du CIRST se sont penchés sur l’une des mesures phares de la lutte contre la COVID-19: la fermeture des écoles. Science, institutionnalisation et politique sont au rendez-vous.
Un texte d’Antoine Lemor [1], Louis-Robert Beaulieu-Guay1, PerOla Öberg [2] and Éric Montpetit1
La pandémie du virus SARS-CoV-2 a donné à la science, à l’information scientifique et aux experts de santé un rôle de premier plan dans le développement des politiques publiques. Il y a presque un an, alors qu’il était question du premier déconfinement, le premier ministre du Québec, François Legault, se disait « docile » à l’égard du Dr Arruda et de son administration de santé publique (Bélair-Cirino 2020). En d’autres termes, le pouvoir politique annonçait déférer la prise de décision à la science et à la santé publique.
Cependant, il est rare que les décisions politiques découlent directement de l’information scientifique ou de l’expertise. D’abord parce que la décision politique est prise d’équilibres et de choix complexes, en fonction de préférences et d’objectifs parfois difficiles à concilier (comme la lutte contre l’épidémie et la préservation de la santé mentale ou du dynamisme économique). Ensuite parce que toute information scientifique est drapée d’incertitude, surtout lorsqu’il est question d’un nouveau problème comme la COVID-19. De hauts niveaux d’incertitude peuvent être inconfortables pour les politiciens qui sont à la recherche de solutions efficaces à leurs problèmes (Montpetit 2018). Enfin, l’interprétation d’une information scientifique peut être influencée par des éléments de contexte, des structures institutionnelles, ou encore par la tolérance au risque des décideurs.
Un exemple intéressant est celui de la fermeture ou non des écoles au Québec et en Suède : au tout début de la pandémie de COVID-19, la Suède décide de maintenir ses écoles ouvertes, tandis que le Québec décide de les fermer (voir Annexe 1). Ces deux choix politiques sont réputés se fonder sur la science. Nous nous sommes donc intéressés à l’information scientifique qui les a motivés et à la façon dont ces mêmes informations ont été sélectionnées et interprétées par les autorités. Pour ce faire, nous avons analysé les rapports, communiqués, publications et conférences de presse dans les deux États. Nous résumons ici l’argument principal d’une étude à paraître (Lemor et al. n.d.) sur ce sujet. Notre analyse met en évidence l’importance d’éléments liés aux décideurs comme leurs attitudes face au contexte, au risque et à l’incertitude. Elle révèle également le rôle de l’information elle-même, parfois ambiguë, dans la conception d’une politique publique s’appuyant sur la science. Ces éléments interviennent à la fois dans la sélection et dans le traitement de l’information par les décideurs et, de surcroît, limitent les alternatives que ces derniers peuvent considérer comme valables (voir Figure 1).
1.1 Le problème de l’ambiguïté, de la sélection et du traitement de l’information.
Face à une quantité importante de données, ceux et celles qui conçoivent les politiques publiques peuvent difficilement traiter la totalité de l’information disponible. En effet, leur capacité d’analyse est limitée. Les administrations ne disposent ni du temps ni des ressources matérielles ou humaines pour considérer et analyser toute l’information à laquelle elles pourraient avoir accès.
Dans de telles conditions, les décideurs doivent discriminer parmi toute l’information qui s’offre à eux. Afin de concentrer leur attention sur un nombre limité et gérable d’informations, certaines doivent être privilégiées et d’autres ignorées (Jones & Baumgartner 2005). Cette sélection consiste en une hiérarchisation de l’information en fonction de différents critères, tels que la crédibilité des sources, l’incertitude qui lui est associée, sa disponibilité, ou encore, sa saillance (voir Figure 1).
1.2 L’information scientifique peut être ambiguë.
Lorsque, le 1er mars, la Suède prend la décision de maintenir ses écoles ouvertes, l’Autorité de Santé Publique (ASP) suédoise fonde publiquement sa décision sur les données d’un rapport de l’OMS en date du 24 février 2020 (PHA 2020c). Ce rapport indique que « (…) les enfants de moins de 18 ans représentent une très faible proportion des patients atteints de la maladie de la Covid-19 » (PHA 2020c). Pourtant, le même rapport recommande également aux pays touchés par le virus de prévoir « le déploiement de mesures encore plus sévères », telles que « la fermeture des écoles et des lieux de travail » (WHO 2020 p. 22). En d’autres termes, l’information scientifique supposée orienter la décision peut paraître ambiguë et contradictoire.
Cette ambiguïté a aussi été reconnue au Québec, où le Dr Arruda soulignait, le jour de la décision de la fermeture des écoles, la densité et l’incertitude de l’information : « C’est un nouveau virus. Il y a encore beaucoup de données, puis les études qui ont été faites dans certains pays ne sont pas encore complétées … On fonctionne sur la base de scénarios de ce qu’on connaît et d’interprétations » (Gouvernement du Québec 2020b).
2.1 Une sélection de l’information différente au Québec et en Suède.
Québec. Au Québec, les décideurs semblent avoir favorisé des sources d’informations telles que l’Institut National de Santé Publique du Québec (INSPQ) au détriment d’autres sources d’informations, comme l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS), jugées, semble-t-il, moins pertinentes. L’OMS est en effet très peu citée dans les conférences de presse, les communiqués et les publications de l’INSPQ des deux premiers mois suivant la déclaration de l’état d’urgence sanitaire. Elle n’est pas non plus citée dans la conférence de presse annonçant la fermeture des écoles le 13 mars 2020.
Sans affirmer que le Québec a accordé peu de crédibilité à l’OMS, ce sont toutefois des sources d’informations et des données familières qui servirent à justifier la décision du gouvernement québécois. Lorsque lui est posée la question de réouverture de l’école en vue du premier déconfinement, le Dr Arruda affirmait par exemple que :
Je pense qu’il faut comprendre aussi, quand l’OMS puis les gens très loin donnent des recommandations, ils le font en fonction des éléments généraux … Donc, moi, je pense qu’il faut vraiment faire une analyse qui est effectivement associée à nos données (Gouvernement du Québec 2020c).
Suède. À l’inverse, la Suède a décidé de s’appuyer sur le rapport précité de l’OMS lorsqu’elle a annoncé sa décision de maintenir ouvertes les écoles (WHO 2020). L’organisation est citée dès la première publication de l’Autorité de Santé publique suédoise (ASP), le 16 janvier 2020, et dans toutes les autres publications le même mois. L’ASP affirme alors qu’elle « coopère étroitement avec l’OMS » (PHA 2020a).
Comme évoqué plus haut, la Suède se fonde publiquement sur un rapport de l’OMS pour justifier le maintien de l’ouverture des écoles. Ce rapport, qui rassemblait 25 experts internationaux chinois, européens et américains, fait état de données indiquant une faible contagiosité et dangerosité apparente chez les enfants. Ces données scientifiques sont utilisées pour justifier la recommandation de l’agence suédoise.
2.2 Ce qu’impliquent la sélection et la disponibilité de l’information.
La sélection des sources d’information a influencé les décisions prises au Québec et en Suède. Parmi les facteurs pouvant expliquer cette sélection on retrouve la proximité des administrations de santé publique avec des tiers « producteurs » d’information. Au Québec, certaines recommandations de l’INSPQ ont été semblables à celles de l’Imperial College de Londres, avec qui le directeur de l’INSPQ partage des liens professionnels. Du côté suédois, le directeur de l’ASP a déjà travaillé pour l’OMS dont les données ont été considérées avec plus de sérieux. La proximité de ces réseaux d’experts avec les décideurs a donc pu être déterminante lors de la priorisation des sources d’informations (Haas 1992).
Un autre élément important est la disponibilité de l’information lors de la prise de décision. La décision de fermer les écoles au Québec s’est prise plus tardivement qu’en Suède. À ce moment, plusieurs autres États avaient déjà choisi de fermer leurs écoles, initiatives qui ont conforté le directeur de la santé publique, le Dr Arruda, dans son choix de les fermer au Québec. Le rapport de l’OMS a donc pu être minoré. Lorsque la Suède fit le choix inverse, il existait encore peu d’expériences étrangères avec la gestion du virus et les données scientifiques crédibles (autres que celles de l’OMS) étaient relativement rares.
3.1. Le traitement de l’information : l’importance du contexte et de la perception du risque.
Si la sélection de l’information influence la décision finale, le traitement de cette information, ou son interprétation, compte tout autant. Une fois sélectionnées, les informations doivent être retraitées et analysées avant qu’elles ne soient utilisées dans la prise de décision. A ce stade, l’attitude des autorités face au risque et à l’incertitude peut être déterminante. Dans le cas qui nous intéresse, l’incertitude inhérente aux données scientifiques et les conséquences potentielles de la propagation du virus ont forcé les autorités en Suède et au Québec à évaluer les risques découlant à la fois de leur action et de leur inaction.
Québec : l’incertitude est un risque. Au Québec, la décision de fermer les écoles a été annoncée le 13 mars 2020, alors même que l’Italie connaissait une surcharge hospitalière et une pénurie de matériel médical. La situation critique de l’Italie, où des soignants durent choisir quel patient soigner au péril d’un autre, a agi comme un véritable choc sur l’opinion publique et sur les décideurs qui la citent souvent dans leurs justifications.
Face à une perception du risque élevée due au « choc italien » et au retour de la semaine de relâche, l’incertitude scientifique entourant la contagiosité et la dangerosité du virus chez les enfants fut appréhendée comme une menace pour le système de santé. C’est pourquoi le Québec décida de fermer les écoles, car devant une telle incertitude (est-ce que les enfants sont contagieux ? Est-ce qu’ils sont à risque ? En est-on certain ?) il s’agissait de protéger les populations les plus vulnérables et le système hospitalier afin d’éviter que ne se reproduise ici l’expérience italienne.
Suède : une décision incertaine est un risque. Lorsque l’agence de santé publique suédoise décide de maintenir les écoles ouvertes, l’Italie n’avait pas encore connu de surcharge hospitalière. Les décideurs étaient donc moins sensibles aux risques que représentait la propagation incontrôlée du virus. Le risque pesait cette fois sur l’incertitude des effets d’une fermeture des écoles, lesquels pouvaient avoir des conséquences néfastes sur la santé mentale des jeunes et sur la progression de leurs apprentissages sans affecter suffisamment l’épidémie. A. Tegnell, chef épidémiologiste de l’ASP, l’avait déjà relevé dans un article sur le virus H1N1 et la fermeture des écoles (Cauchemez et al. 2009).
De manière surprenante, la Suède ne perçoit pas comme au Québec le retour de vacances des écoliers comme une menace. Sa perception du risque est différente et repose sur les effets d’une mesure incertaine, voire même potentiellement nuisible. L’information sélectionnée et traitée provenant du rapport de l’OMS est cohérente avec cette perception :
Dans son rapport (…) l’OMS déclare que les enfants (…) représentent une très faible proportion (…) de la maladie de la Covid-19 (…) Il n’y a pas (…) de preuve scientifique claire que (…) la fermeture des écoles réduirait le risque de transmission des infections. (…) Environ la moitié de tous les écoliers suédois sont retournés au travail après un congé d’une ou deux semaines sans que nous ayons vu jusqu’à présent la propagation de l’infection à l’école. On ne peut jamais exclure à cent pour cent qu’un écolier en bonne santé puisse propager l’infection, mais le risque dans ces conditions est très faible. (PHA 2020c).
3.2. Ce qu’implique un traitement différencié de l’information.
Ainsi, face à l’incertitude inhérente aux problèmes politiques complexes et à l’information, le Québec et la Suède ont adopté des postures différentes. Au Québec, l’inaction est jugée risquée face à l’expérience critique de l’Italie, au retour des vacances et à l’incertitude scientifique. En Suède l’action est jugée risquée face à l’incertitude des effets de la fermeture des écoles et au manque de preuves tangibles pouvant justifier la décision.
De plus, au Québec, l’INSPQ et les administrateurs de la santé publique ne disposent presque que d’un rôle de conseil ou de pouvoirs très circonscrits. C’est au premier ministre ou au ministre que revient l’autorité d’adopter des mesures sanitaires. Le Dr Arruda le rappelait dans la commission du 9 décembre 2020 :
L’Institut national de santé publique est une organisation paragouvernementale qui [… est] là pour être l’expertise de santé publique. […] Après, je remets mes recommandations au ministre qui est l’autorité finale et qui peut trancher. (Assemblée nationale du Québec 2020)
A l’inverse, en Suède, le pouvoir exécutif était peu impliqué dans la conception des politiques sanitaires. C’est à leur agence de santé publique que revenaient la plupart des décisions en ce sens. Cela peut expliquer leur plus grande tolérance au risque, dans la mesure où les politiciens ont tendance à être particulièrement averse au risque (Weaver 1986) et à surréagir face à des situations potentiellement catastrophiques (Saurugger et Terpan 2016).
Conclusion
Dans notre chapitre (Lemor et al. n.d) nous mettons de l’avant l’importance de la sélection et du traitement de l’information dans la prise de décision. Ces facteurs, en addition de configurations institutionnelles (Pierre 2020) et socioculturelles (Ellingsen and Roine 2020) peuvent expliquer les divergences dans les décisions de fermer les écoles en Suède et au Québec. Nous croyons que ces facteurs sont également déterminants, de manière plus générale, lorsque la science est sollicitée pour éclairer les décisions de politiques publiques. Cependant, des recherches supplémentaires doivent être entreprises sur le sujet. Face à des décisions aussi extrêmes et aussi coûteuses que celles que nous vivons en ce moment et à des problèmes qui font appel à la science, nous devons mieux comprendre l’interaction entre la sphère politique, le savoir, la recherche et l’information scientifique.
Annexe 1
Contexte de la décision de fermeture ou de maintien des écoles au Québec et en Suède.
| Suède | Québec | |
| Décisions | La décision et les recommandations concernant le maintien de l’ouverture des écoles est annoncée le 01/03 par l’Autorité de Santé publique (ASP). | La décision de la fermeture des écoles est annoncée le 13/03 (effective le 16/03) par le premier ministre François Legault. |
| Approche globale | L’approche globale suédoise est non-coercitive, avec certaines mesures spécifiques (interdictions d’évènements sportifs, enseignement virtuel et à distance dans les universités, distanciation obligatoire dans les restaurants, etc.). | L’approche globale québécoise est coercitive, avec des mesures globales (déclaration de l’état d’urgence sanitaire, fermeture des magasins et des lieux de travail, fermeture des salles de restaurants et des lieux publics intérieurs, etc.). |
| Configuration Institutionnelle |
La configuration institutionnelle suédoise représente le
modèle « est-nordique » au sein duquel de nombreuses agences
administratives, dont l’Autorité
de Santé
publique (ASP), jouissent d’un haut degré d’autonomie. Durant la
crise de la covid-19, le gouvernement s’est aligné sur les recommandations de
l’ASP. Selon ce modèle, l’ASP produit des recommandations que le gouvernement
transpose en mesures.
Ce sont les responsables de l’ASP avec ceux du gouvernement qui sont ceux qui tiennent les conférences de presse relatives à la COVID-19. L’autonomie de l’ASP favorise une approche plus evidence-based fondée sur les informations scientifiques (et relativement moins risk-averse). |
La configuration institutionnelle au Québec est plus verticale et la décision revient en dernier lieu à
l’exécutif, à l’image de la déclaration de l’état d’urgence sanitaire (13/03)
qui donne des pouvoirs exceptionnels au gouvernement. Certaines institutions
scientifiques, liées directement au ministère de la Santé, conseillent les
autorités, mais ne jouissent pas de la même autonomie que l’ASP. C’est le cas
de l’Institut National de la Santé publique du Québec (INSPQ) ou de
l’Institut National d’Excellence en Santé et Services Sociaux (INESSS). Ce sont les responsables politiques et de la santé qui tiennent les conférences de presse. La configuration verticale et concentrée sur un nombre restreint d’acteurs favorise un traitement différent de l’information. L’approche se fait plutôt en termes de transferts d’expériences étrangères (et relativement plus risk-averse). |
| Prévalence du virus (déclarée par communiqué plutôt qu’à partir des données rétrospectives) | Le 27 février, la Suède comportait environ 7 cas confirmés selon une publication de l’ASP (PHA 2020b) | Le 12 mars, le Québec comportait 11 cas confirmés déclarés dans la conférence de presse du gouvernement du 12 mars (Gouvernement du Québec 2020a). |
[1] Université de Montréal
[2] Uppsala Universitet
